Нормативно-техническое регулирование в области перевозок скоропорта
Речь в данной статье пойдет о различных формах регулирования отношений в области установления, применения и исполнения требований к процессам перевозки скоропортящихся грузов на железнодорожном транспорте.
А нужно ли нормативно-техническое регулирование вообще?
Риск - дело благородное, и оттого не должно быть за чужой счёт
Сейчас стало модным говорить о риске как о проявлении свободы личности. Возможно это и так, однако риск "риску" рознь. Когда рискует каскадёр, знакомый с законами физики, осознающий степень риска и его цели, - это может даже вызывать восхищение. Однако когда те же вещи пытается проделать любитель без соответствующей подготовки и понимания, и такие эксперименты предсказуемо заканчиваются трагически (ссылок не будет по этическим причинам), остаётся только задуматься о причинах такого "риска".
Можно возразить, что в приведенном примере речь идёт об опасности для жизни. В случае же перевозок грузов, пусть и скоропортящихся пищевых, угрозы для жизни, как правило, не возникает. Однако проблема от этого не исчезает. Если кто-то "рискует" с гарантией 100 % неблагоприятного исхода и мы можем это доподлинно предвидеть, наверное, мы обязаны попросту предотвратить такую ситуацию. Так поступают, например, финансовые регуляторы, когда видят появление очередной пирамиды со всеми очевидными для профессионалов признаками. Независимо от того, что всегда находятся желающие "рисковать" дальше. Так поступают прохожие, когда видят школьника, беспечно переходящего оживленную дорогу. Так поступают муниципальные службы, когда "эксперименты" отдельных "умельцев" могут причинить очевидные неудобства соседям. И так далее, в самых разных областях.
Это совершенно нормальное поведение, и когда заявляют, что позволь-таки "дураку" "рисковать" даже в такой ситуации, - это скорее всего будет не о риске, а о чем-то другом.
Не будем себя обманывать, будет это либо о гарантированном экономическом ущербе самому себе в случае реального дурака (груз испортился, плати деньги), либо о гарантированном ущербе другому лицу (груз потерял в процессе перевозки заявленные параметры качества, что может выражаться и в неопределимых на глаз показателях, таких как снижение пищевой ценности, вследствие чего потребитель вводится в заблуждение). Почему кто-то другой (потребитель в данном случае) должен расплачиваться за чье-то желание "рисковать"?
Быть может неудачный прошлый опыт остановит такого "смельчака" и через какое-то время все нормализуется? Быть может, если у него будет механизм оценки риска, а другая сторона (тот же потребитель) будет гарантированно защищён от подлога (например, все поставки скоропорта осуществляются с контролем температурных требований, до чего еще очень далеко). Говоря иначе, если грузоотправитель не будет мотивирован на необоснованный "риск" возможностью получения сверхприбыли. Но именно с этим и существует проблема, грузоотправитель действующей системой тарифов прямо мотивирован на нарушения.
То что декларируется в настоящее время в области регулирования перевозок скоропорта, это не про свободу или инновации, связанные с риском. Это про преступное самоустранение государства от решения проблем в области хладотранспорта с возможностью наживаться далеко не добропорядочному грузоотправителю, поставленному ко всему прочему в ситуацию тарифного кривозеркалья.
Нормативно-техническое регулирование не просто нужно, оно необходимо. В том числе, чтобы защитить грузовладельца от очевидных потерь, а потребителя, у которого в современном российском государственном устройстве нет никаких реальных возможностей защиты своих интересов, от очевидных нарушений и подлога.
Честная конкуренция
Чтобы привычное для слуха утверждение обрело реальное содержание необходимо пояснить, что такое честная конкуренция и что такое нечестная. Печально, но простого водораздела тут не проведешь. С позиции условного капиталиста нечестной конкуренции не существует вовсе. Если какое-либо действие на рынке ведёт к достижению конечной цели капиталистического производства - увеличению средств производства в частных (то есть, собственных) руках, оно оправдано этой целью. Тут действует очевидный иезуитский принцип, и вряд ли кто станет всерьез осуждать победителя.
Выделять честную конкуренцию можно только с позиций общественного блага. Тогда успех, достигнутый развитием новых технологий, применением научного и технического прогресса, более совершенной организации труда принято считать примером честной конкуренции. Нечестная конкуренция в случае перевозок скоропорта - это экономия затрат за счёт нарушения требований для сохранения качества продукции, мошенничество с теплотехническими параметрами транспортных средств, использование необоснованных коэффициентов к тарифным схемам перевозчика и т.п. То есть все то, что тормозит технический прогресс в отрасли, на базе которого развиваются средства производства, в угоду узким частным интересам.
Нормативно-техническое регулирование наряду с остальными видами регулирования призвано установить баланс между частными интересами и общественным благом.
Прогресс и инновации возможны только на стабильном рынке
Прогресс в области хладотранспорта всегда был сопряжён с использованием технически сложного и дорогостоящего оборудования, наукоёмких технологий. При этом объем рынка мал - 0,3 % от общего объема перевозок грузов железнодорожным транспортом. Таким образом, прогресс в области хладотранспорта является не только капиталоемким, но и сопряжён с большими сроками окупаемости.
Осложняется ситуация в настоящее время отсутствием готовых производственных мощностей по серийному изготовлению современных вагонов, а также отсутствием успешной практики изготовления отечественных изотермических контейнеров. Инвестиции в создание нового производства при малых объемах рынка и отсутствии в настоящее время государственных дотаций требуют установления четких и научно-обоснованных (то есть, объективных) правил на рынке. Увы, мы видим, что ситуация с правилами складывается прямо противоположным образом.
Какие виды нормативно-технического регулирования существуют
История регулирования хозяйственной жизни берет свое начало в глубине истории человечества. Необходимость снижения издержек, потерь ценных продуктов и орудий труда, обеспечение условий для прогрессивного развития, реализация общественных потребностей - все это в разные исторические эпохи делало регулирование сообразным той модели производственных отношений, которые доминировали в обществе.
Развитие технического и технологического прогресса, а также сложного товарного обмена привели к необходимости нормативно-технического регулирования. Давайте разберемся с основными существующими подходами в этой сфере.
Жесткое (государственное) регулирование
Все мы знаем правила дорожного движения. Они жёстко устанавливают нормы и принципы поведения всех участников дорожного движения. Нормы в этих правилах устанавливают, например, единообразие дорожных знаков и их однозначную трактовку, четкие границы допустимого скоростного режима, условия осуществления маневров и многое другое.
Основанием для таких правил служит фатальный характер фактора риска. Государственные органы осуществляют надзор за соблюдением указанных правил на самом высоком уровне вплоть до уголовной ответственности за их невыполнение. Правила дорожного движения можно считать ярким примером того, что принято называть жёстким регулированием с государственным контролем.
Саморегулирование (государственно-частное)
Принципиально иная модель, когда нормативно-техническое регулирование в значительном объеме осуществляется на уровне так называемых саморегулируемых организаций (СРО) в соответствии с ФЗ от 01.12.2007 № 315 "О Саморегулируемых Организациях". Государственные органы (юстиции и технического надзора) осуществляют лишь общий контроль за деятельностью СРО.
Наиболее эффективна эта форма регулирования на рынках со значительной конкуренцией (в СРО должно быть не менее 25 членов), где деятельность всех участников уже в значительной степени регламентирована законодательством. Важнейшим моментом является обязательное членство в СРО любых лиц, осуществляющих деятельность, закрепленную за СРО. То есть с момента возникновения СРО, любому придется быть членом того или иного СРО.
Не менее важным является принцип коллективной ответственности перед конечным потребителем услуг. Иначе говоря, если потребитель будет недоволен качеством доставленного ему груза, он будет иметь дело не только с грузоотправителем или оператором, но и со СРО. СРО при этом несет перед потребителем услуги обязательства по выполнению своими членами всех взятых СРО обязательств. И если окажется, что член СРО что-то нарушил, платить за него обязана будет СРО. Для этих целей СРО осуществляет обязательное страхование своей деятельности.
Лицензирование (регулирование по видам деятельности)
Также можно считать одним из видов регулирования, в соответствии с которым для осуществления определенной деятельности требуется получение лицензии. В ходе ее получения, лицензируемое лицо должно доказать свою, скажем так, профпригодность. То есть владение определенными знаниями и навыками в установленном объеме.
Страхование (полностью частное регулирование)
Страхование наиболее успешно применяется в том случае, когда устранение нефатальных рисков требует затрат много больших, чем цена самих этих рисков. Попросту говоря, оказывается экономически целесообразней застраховать известные риски финансово, чем проводить мероприятия по их устранению.
Чем была плоха модель регулирования до 2019 года
Как это было
До 2019 года действовали Правила перевозок железнодорожным транспортом скоропортящихся грузов, утвержденных приказом Министра путей сообщения Российской Федерации от 18 июня 2003 года № 37. Отличительной особенностью этих Правил были, с одной стороны, достаточно жесткие технические и технологические нормы по обеспечению качества грузов при перевозке (температуры предъявления грузов, предельные сроки перевозок в зависимости от периодов года и многое другое), с другой стороны, указанные требования касались исключительно крытых вагонов и 5-вагонных рефрижераторных секций.
Причины, почему в Правилах отсутствовали контейнеры-термосы, вагоны-термосы и крупнотоннажные рефрижераторные контейнеры (КРК), очевидны - в условиях отсутствия системы периодического контроля и освидетельствования указанных транспортных средств их теплотехнические параметры были неизвестны. Включение транспортных средств с неизвестными возможностями по обеспечению качества перевозимых грузов на уровне МПС России считалось однозначно недопустимым. Позднее, ОАО "РЖД" рассматривало всю эту ситуацию под углом возможной ответственности перевозчика и также выступало против такого расширения Правил.
Помимо отсутствия значительной доли реально существующих транспортных средств, в Правилах была достаточно устаревшая номенклатура грузов, а также используемых для их перевозки упаковок. В итоге, если грузоотправитель обращался с заявкой на перевозку груза и на станции не видели указанной позиции в Правилах, грузоотправитель вступал в особые отношения с перевозчиком на основании статьи 8 Устава железнодорожного транспорта Российской Федерации:
В случаях, если свойства груза, багажа, грузобагажа или их состояние либо предлагаемые грузоотправителем (отправителем) условия перевозок не предусмотрены правилами перевозок грузов железнодорожным транспортом или правилами перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа железнодорожным транспортом, в соответствующих договорах перевозчиков с грузоотправителями (отправителями) могут устанавливаться особые условия перевозок таких грузов, багажа, грузобагажа и ответственность сторон за их перевозку и сохранность. Порядок заключения таких договоров устанавливается правилами перевозок грузов железнодорожным транспортом и правилами перевозок пассажиров, багажа и грузобагажа железнодорожным транспортом
Далее грузоотправитель обращался в ОАО "РЖД", предоставляя доказательства технической и технологической возможности обеспечения качества груза в процессе перевозки на указанных им условиях. Часто подобным доказательством выступали соответствующие расчеты отраслевой науки.
На основании представленных материалов перевозчик разрабатывал проект документа, разрешающего перевозки грузов на особых условиях, и запускал этот документ на согласование во все причастные департаменты и заинтересованные дочерние общества. При этом последние, как правило, формировали свои замечания, исходя из интересов своей деятельности; перевозчик конечно же учитывал эти замечания в итоговой версии документа.
Утвержденный ОАО "РЖД" документ спускался до уровня дорог, где на его основании с грузоотправителем заключался соответствующий договор на перевозку грузов на особых условиях. В соответствии с этим договором станция принимала груз к перевозке. Во всех случаях предоставления особых условий перевозчик требовал внесения пункта об отсутствии претензий к нему в части качества перевозимой продукции.
В этой схеме почти полностью отсутствуют частные операторы как самостоятельные игроки на рынке (я их выделил пунктиром). Также полномочия органов Россельхознадзора не выходят за рамки ветеринарного контроля на станциях погрузки и выгрузки. Зато ОАО "РЖД" имело фактически гипертрофированные полномочия. Но давайте разберемся более обстоятельно, что в этой схеме не так.
Некоторые равнее
Нормативно-техническое регулирование при избирательном применении становится механизмом не поддержания баланса интересов различных участников рынка и обеспечения его устойчивого прогрессивного развития, а прямо противоположным инструментом.
Для избирательного применения в наличии были все условия - конечные решения принимались перевозчиком-монополистом, у которого были свои собственные дочерние компании, на балансе которых в силу различных причин скопился хлам, который было тяжело назвать рыночным активом. Скорее чистый пассив.
Чтобы этот хлам мог работать, приходилось, по точному определению моей коллеги, "вместо того, чтобы лечить своих коров, умерщвлять чужих". Вокруг этого нехитрого постулата и вращалось регулирование во главе с перевозчиком, который душил ИВ-термосы с улучшенными теплотехническими характеристиками (и додушил, к сожалению), душил вагоны Балтики (недодушил благодаря лишь нашему участию), душил КРК с автономным энергоснабжением, душил любые контейнеры-термосы и т.д. Не буду из этических соображений называть имен и конкретных примеров как душили, но большинство и сами через это прошли. Причем, проблема не в каких-то конкретных персоналиях (так, смена руководства ни к чему не приводила), а в объективных условиях, в которых существовал перевозчик со своими дочками, недофинансированными низкой вагонной составляющей и огромными издержками парка, не востребованного рынком. Сейчас куда важнее понимать причины, чем тыкать пальцем.
Жесткость регулирования компенсируется тем, что никто ничего не контролирует
В заголовок подраздела я вынес слегка измененную советскую классику, которая, как мне кажется, хорошо отражает реалии рынка скоропорта до 2019 года.
Я сам участвовал в обосновании различных технологий перевозок скоропорта в различных транспортных средствах, указывая, как того требует строгий научный подход, целую кучу параметров, которые необходимо соблюдать (и контролировать) при перевозке.
Разумеется, соблюдать их было порой нелегко (много ли можно найти мест, где взять рыбу для перевозки с температурой минус 25 градусов?), а контролировать еще сложнее (кто и зачем это будет делать?). Как следствие, имеем ситуацию, когда в нормативно-технических документах по 100 листов было прописано все до последних нюансов (вплоть до мощности и количества тепловентиляторов для компенсации тепловых потерь груза при погрузке в зимний период года), однако полное отсутствие контроля делало все эти усилия бессмысленными.
Безусловно, в основе нормативно-технического регулирования перевозок скоропорта долгое время лежала советская модель, в которой в свое время был реально действующий механизм контроля качества груза при его приеме к перевозке, осуществляемый перевозчиком (приемосдатчиками). Большинство перевозок осуществлялось с сопровождением, то есть также имелся механизм хоть какого-то контроля за качеством груза. Однако этот контроль впоследствии был сломан (вначале Уставом железнодорожного транспорта 2003 года, а потом и системой правил в его развитие), что привело к неработоспособности данной модели регулирования.
Жесткое регулирование, но без жестких научных принципов
Всем известна ситуация, когда условные консервы с температурными требованиями к хранению/транспортирования от 0 до плюс 20 градусов считались скоропортом (были установлены температуры предъявления груза по периодам года, предельные сроки перевозки и т.д.). Однако шоколад (хранение от плюс 15 до плюс 21 градуса) - не скоропорт! Вози в чем хочешь, предъявляй как попало, вези куда хочешь, хоть месяц в универсальном контейнере при минус 30.
Другой пример - водка. Все то же самое. Или рыба соленая в режиме "термос" (очень жесткий груз), которая вопреки науке могла перевозиться согласно Распоряжению ОАО "РЖД" от 04.11.2004 № 3531р вплоть до 30 суток. Вообще, полюбуемся на этот документ, в котором установлены предельные сроки без температур предъявления груза (sic!):
Как рассчитывается режим "термос" в соответствии с научными представлениями можно прочитать тут.
Пример еще большего игнорирования научного подхода - Распоряжение ОАО "РЖД" от 04.11.2004 № 3530р. Взглянем на него:
Что мы видим? Для скоропорта в неспециализированных (универсальных) контейнерах (тех самых, которые не способны обеспечить защиты груза от внешнего теплового воздействия) установлены ПРЕДЕЛЬНЫЕ СРОКИ (!) да еще и различные по периодам года!! Это как же они были определены?! Уж точно не в соответствии с научным подходом.
Совершенно очевидно, что ценность жесткого регулирования, выстроенного не на жестком объективном (а значит, научном) фундаменте, стремится к абсолютному нулю. К сожалению, отраслевая наука, имея свой кусок в общем пироге, долгое время равнодушно взирала на все это, пассивно отбрехиваясь, что все это не мы. Однако бумеранг истории не знает подобных оправданий и любое пассивное согласие есть, безусловно, вина.
Чем плоха система, которая принята сейчас
Прежде всего, покажем эту систему на схеме. Очень удобно взять те же квадратики, что в исходной схеме, и связать их новым регулированием. Сразу видны все его минусы и огрехи.
Откуда вообще взялась эта модель? В 2018 году ОАО "РЖД", готовясь к приватизации и скидывая свои непрофильные активы, решило продать АО "Рефсервис". Покупатель нашелся, правда за минимальную цену аукциона, но цена, видимо, там была не главным. Скинув с себя обузу в виде убыточной дочерней компании, перевозчик тут же активно берется за Правила, которые в августе 2018 года претерпевают грандиозные изменения. А именно, оттуда исключается какая бы то ни было ответственность перевозчика за качество перевозимого груза. Достичь этого возможно только одним способом - переложить всю ответственность на грузоотправителя (который отныне провозглашается априорно "честным" и иного не дано) и снять с перевозчика какой бы то ни было контроль за выполнением условий перевозок. То есть речь о полном тотальном дерегулировании. Отныне перевозчик юридически не пришей кобыле хвост по отношению к скоропорту, он даже никак не связан со своими же структурными подразделениями, осуществляющими прием скоропорта к перевозке. Фактически, если выкинуть благие пожелания в Правилах, которые некому выполнять и даже нет механизма их выполнения, регулируются перевозки исключительно замороженного мяса и рыбы (пункт 9). Однако и тут указано лишь использование специальных транспортных средств (СТС) без каких-либо технических норм. Более детальный анализ новых Правил можно прочитать тут.
Другой целью новых Правил стал фактически бесконтрольный допуск на рынок скоропорта крытых вагонов и универсальных контейнеров. После снятия каких-либо ограничений с этого сегмента рынка в условиях запредельно невыровненных тарифов, операторы СТС были лишены грузовой базы для построения нормальной логистики. И остались фактически без штанов, что я и изобразил на схеме. Причем в октябре 2018 года, когда еще АО "Рефсервис" не был окончательно продан и оставался шанс что-либо изменить, мы подготовили и передали будущим собственникам АО "Рефсервис" свои предостережения в отношении развития ситуации на рынке. Но данное письмо либо так и не дошло до акционеров, либо они ему не придали значения. История это умалчивает...
Также сложилась совершенно неразрешимая ситуация с СПС, в которую Минтранс загнал себя парадоксальным образом, взяв, видимо, на вооружение стратегию делать все то, от чего предостерегают другие участники рынка. И делать это с какой-то особой мазохистской настойчивостью. Потому я на стрелочке, ведущей к СПС, поставил знак вопроса. Мы знаем путь выхода из сложившейся ситуации с реализацией СПС, но услышат ли нас - вот в чем вопрос.
В целом можно констатировать следующее. Новая система регулирования перевозок скоропорта разрушила до основания старую систему, но не создала никакой новой. Все квадратики в ней живут своей жизнью, мало или почти не связаны друг с другом. А если и связаны (как операторы), то скорее узами войны всех против всех.
Какое же регулирование необходимо?
Сразу оговорюсь, если кто-то думает, что я знаю точный и 100 % правильный ответ - он ошибается. Ни я, ни кто-либо другой не сможет воспроизвести даже в безоблачных фантазиях такой модели регулирования, которая бы, во-первых, устроила всех участников рынка (просто потому, что все участники рынка находятся по разные его стороны), а во-вторых, была бы безупречной с научной точки зрения. Второе подразумевает наличие неопределенности в любом конкретном решении пусть и полученном на базе четкого научного метода. Такова реальность.
Однако этой статьей мне хотелось бы призвать участников рынка к дискуссии по этому вопросу. Если что-то и может быть установлено в наших более-менее общих интересах, то только при нашем же активном участии. И перед тем как начать бороться сообща за это светлое будущее, необходимо четко его представлять. И это должно быть не набором отдельных несвязанных пожеланий, а системой, концепцией будущего развития. Только на четком понимании концепции развития возможно достижение определенного единства большинством участников рынка. А тогда уже можно и на что-то надеяться в плане результата.
То что я сейчас хочу представить, это, возможно, будет далеко от того итогового варианта, который бы устроил большинство. Но я рискну и сделаю такую попытку, чтобы задать некий вектор для возможной дискуссии. В свою очередь, поступающие предложения, если они будут сформулированы в непротиворечивые концепции, готов выкладывать здесь же в виде апдейтов или отдельных статей. Я не стремлюсь к узурпации. Напротив. Также выкладываю для всех желающих те иллюстрации, которые я подготовил для настоящей статьи, в формате .pptx. Можете использовать их как конструктор для своих собственных предложений.
Итак, представляю вариант модели нормативно-технического регулирования перевозок скоропорта в рыночных реалиях и при действующем российском законодательстве.
Важнейший кирпич новой схемы и ее исходный тезис - нормативно-техническое регулирование перевозок скоропорта должно осуществляться при участии страховых компаний через механизм обязательного страхования перевозимых грузов. Данный тезис должен быть внесен Минтрансом в Правила с обязательной разработкой механизмов оценки рисков, которые станут доступными для использования страховыми компаниями. Такие механизмы разработать возможно. Более того, в рамках данного канала мы уже разобрали как это сделать для конкретных условий. То есть появляется вполне разумное применение отраслевой науке и спрос на ее услуги.
Более того, этот принцип должен быть реализован также и для автомобильного транспорта. А если брать шире, этот принцип должен использоваться в будущем Техническом Регламенте ЕАЭС, который должен устанавливать принципы организации холодильных цепей поставки скоропортящихся пищевых продуктов, единый для всех видов транспорта.
Следующий кирпич. На рынке перевозок скоропорта в СТС должна появиться СРО, которая (или которые) возьмут на себя функции контроля за операторами. Под их эгидой должна фукционировать удобная и понятная система периодического контроля и освидетельствования СТС по теплотехническим параметрам. Могу предположить, что на переходном этапе это будет СПС*, после обновления парка это будет полноценная СПС.
СРО может установить нормы для своих членов по контролю качества предъявляемых к перевозке грузов и всех необходимых параметров, на основании которых может быть принято решение о том, какое конкретно транспортное средство должно быть предоставлено по запросу грузоотправителя.
Важным моментом является значительно меньшая стоимость страхования перевозок скоропорта в СТС участниками СРО за счет коллективной ответственности и четкого саморегулирования своей деятельности (то есть меньшей величины рисков), чем отдельными операторами крытых вагонов и универсальных контейнеров. Их риски будут значительно выше и страхование окажется значительно дороже. В каком-то смысле такую систему можно рассматривать как вариант более-менее справедливого выравнивания тарифов.
РЖД, принимая груз к перевозке, должен быть вписан в указанную систему регулирования через механизм контроля выполнения условий перевозок. Как конкретно этот контроль может быть реализован перевозчиком будет посвящен мой доклад на конференции ИСУЖТ-2019 в конце ноября этого года. Этот кусок является частью моей диссертации. Чуть позже я опубликую текст своего доклада с конкретными блок-схемами по реализации указанного. Одно могу сказать, это вполне реальный механизм с точки зрения его реализации. При наличии политической воли, разумеется.
Наконец, система мониторинга. При страховании груза и необходимости распределения ответственности и установления виновных (а вопрос теперь будет идти о деньгах, и это сразу придаст динамики), потребуется мониторить перевозки скоропорта. Технически тут также все реализуемо. Однако необходимо, чтобы мониторинг распространялся, как и обязательное страхование, не только на железнодорожные перевозки, но и перевозки скоропорта автотранспортом. Без этого все время будем натыкаться на эффект узкого горлышка и всякий раз констатировать, мол, "что-то пошло не так".
Пока остановлюсь на описанной концепции. Жду замечаний и предложений! И включайтесь в обсуждение. Пока мы сидим пассивно, решают за нас.
