О чем должен быть ФЗ НХЦ

Почему ФЗ НХЦ

В последнее время медленно, но уверенно активизируется интерес к теме непрерывной холодильной цепи (НХЦ). Толчками к этой активизации послужили ряд жестких температурных требований к обороту продукции рыбной, мясной и молочной промышленности, содержащихся в соответствующих технических регламентах, деятельность фармацевтов, которые приняли СП 3.3.2.3332‑16 «Условия транспортирования и хранения иммунобиологических лекарственных препаратов», содержащие не только прямые указания к использованию холодильных цепей при обороте таких препаратов, но и довольно тщательно проработанные требования к таким цепям, их устройству, объектам инфраструктуры и задействованному персоналу. Наконец, в 2019 году Минпромторг пожелал проработать вопросы, связанные с обеспечением НХЦ при обороте водных биологических ресурсов (ВБР) и продукции из них.

Отдельного внимания заслуживает невозможность решения ряда важных задач в области транспорта без внедрения НХЦ. В частности, либерализация правил перевозок предсказуемо обернулась вакханалией на рынке перевозок социально значимых пищевых продуктов. Текущий анализ рынка перевозок скоропортящихся грузов железнодорожным транспортом демонстрирует взрывной рост перевозок в неспециализированных транспортных средствах, в которых температурные условия как правило не соблюдаются (учитывая характер нынешней зимы нетрудно предположить, что в январе 2021 года мы обнаружим скорее всего 100-процентные нарушения в 100 % случаев перевозок в универсальных крытых вагонах и универсальных контейнерах). Становящиеся не особо нужными в такой ситуации термоса (а ведь находились еще наивные люди, которые два года назад спорили со мной, доказывая, что с декабря 2019 все поедет только в термосах и рефрижераторах!) пытаются потеснить рефрижераторные перевозки, пользуясь полным отсутствием реального контроля за качеством перевозимых грузов. Не имея устойчивой грузовой базы, с одной стороны, и рефрижераторных вагонов, с другой (о ситуации с парком см. тут), рефрижераторные перевозки медленно, но уверенно деградируют, не получая необходимых инвестиций. Окончательно их добивает задранный тариф на перевозку грузов в рефрижераторных контейнерах, пролоббированный в свое время Рефсервисом (в те времена дочка РЖД, действовавшая по принципу "не своих коров лечить, всех чужих умертвить"). Логичным следствием всей этой политики являются рефрижераторные вагоны дороже 10 миллионов рублей, спрос на которые стремится к нулю, а также неспособность эффективно освоить экспорт и транзит скоропортящихся и других температурных грузов.

Минтранс, словно предвидя (на самом деле нет) описанное выше, предлагает план мероприятий ("дорожную карту") по формированию системы транспортировки и контроля скоропортящихся грузов, и рынок на первых порах активно подхватывает. Инициативу берет на себя ГЛОНАСС, который без всякого анализа рынка, без формулирования требований к решениям, без понимания объекта контроля и принципов анализа данных, без проработанной программы и методики проведения экспериментов, которая бы позволила сделать хоть сколько-нибудь объективные заключения об их результатах, начинает эти самые "эксперименты". В течение 2020 года осуществляется 7 опытных перевозок. ГЛОНАСС отчитывается об... успешной передаче данных между ГЛОНАСС и ФГИС "ВетИС" (а о чем они еще могут отчитаться?). Правда оговариваясь, что "в ходе проведения эксперимента в рамках каждой перевозки были выявлены выходы температуры за пределы нормативных значений". Впрочем, при той постановке "экспериментов", что была осуществлена, можно было с таким же успехом заявить о чем угодно...

Рынок не настолько глуп как порой кажется. Видя бессистемность экспериментов, бессмысленность каких-либо заключений на их основе всем быстро стало понятно, что к реальному контролю перевозок скоропортящихся грузов и наведению порядка это не имеет никакого отношения. В лучшем случае это может быть инструментом монопольного давления на рынок (но монополии сейчас нет) или способом дальнейших поборов с этого самого рынка (что куда более вероятно). Интерес к теме, по моему личному мнению, утрачен почти полностью. Не проявляет никаких инициатив и давно уже дохлый в теме скоропорта Минтранс.

И вот уже все громче раздаются голоса о том, что НХЦ необходима на законодательном уровне. Что только так можно остановить деградацию полезности пищевых продуктов (не допустить сокращения жизни граждан вследствие этого фактора), обеспечить их качество и безопасность, остановить распад целых отраслей промышленности и транспорта, обеспечить равную конкуренцию на рынке. Причем инициатива исходит от огромного числа участников, зачастую вовсе не из транспортной отрасли. И, признаюсь, я один из тех, кто считает это правильной постановкой задачи. И да, я сторонник реализации этой задачи именно через отдельный федеральный закон (в противовес мнения о возможности внесения изменений в существующие федеральные законы или разработки отдельного технического регламента). Но поговорить сейчас я хотел не о форме решения, а о его содержании. Ведь именно это волнует всех участников рынка.

"Дорожная карта" не только не принесла рынку облегчения в форме наведения порядка с предсказуемыми последствиями в виде четких правил игры, она еще и внесла сумятицу понятий. С кем я ни общался в последние несколько лет по теме НХЦ, почти все начинают рассказывать про... мониторинг температурных условий, именно это и воспринимая как НХЦ. Интересная картина получается! Мониторинг температуры в НХЦ - это, вообще говоря, обратная связь в системе управления оборотом скоропортящейся пищевой продукции. При этом всякая система управления не может существовать без прямой связи, то есть без управляющего воздействия на объекты, существующие в рамках этой системы управления, и без принципов взаимодействия субъектов. Считать за НХЦ только обратную связь в системе управления оборотом скоропортящейся пищевой продукции это все равно что называть автомобилем телегу, на которую установили только тормоз.

Но если НХЦ не равно мониторингу температуры, что же тогда такое НХЦ и о чем должен быть ФЗ НХЦ в конечном итоге? Ниже я излагаю свой ответ на эти вопросы.

Содержание ФЗ НХЦ

ФЗ НХЦ должен содержать основные положения по реализации НХЦ при обороте скоропортящейся пищевой продукции (хранении на складе производителя; транспортировании до терминально-логистического центра (ТЛЦ); хранении в ТЛЦ; транспортировании к месту реализации конечному потребителю; хранении в месте реализации), контролю за НХЦ и ответственности в случае нарушений. Под НХЦ понимается комплекс технических и технологических мероприятий, направленных на обеспечение заданных температурных условий в процессе оборота скоропортящейся пищевой продукции, что, в свою очередь, гарантирует сохранение ее качества и безопасности.

Объектом регулирования в ФЗ НХЦ по моему мнению является представленная ниже система управления оборотом скоропортящейся пищевой продукции, требующей для обеспечения ее качества и безопасности поддержания заданных температурных условий. Таким образом, целью ФЗ НХЦ является установление параметров функционирования указанной системы управления, создающих наиболее эффективные условия для обеспечения качества и безопасности скоропортящейся пищевой продукции.

На всех этапах оборота скоропортящейся пищевой продукции ФЗ НХЦ устанавливает требования к характеру регулирующих воздействий, осуществляемых различными субъектами в рассматриваемой системе управления (агенты НХЦ): производителем пищевого продукта, ответственными работниками складского хозяйства, транспорта и торговли, контрольно-надзорными органами. При этом значительная часть контрольно-надзорных функций может и должна быть передана от государства специализированным саморегулируемым организациям (СРО).

Для недопущения избыточной нагрузки на бизнес, а также в целях использования максимально гибких решений необходимо обеспечить возможность самостоятельной разработки агентами НХЦ мер (процедур и инструкций), реализующих НХЦ в конкретных практических условиях. Указанные меры должны согласовываться с контрольно-надзорным органом: единым федеральным органом (ЕФО НХЦ) или СРО. Контроль за их исполнением осуществляет также либо ЕФО НХЦ, либо СРО. При этом ЕФО НХЦ разрабатывает типовые процедуры и инструкции.

Сделаем небольшое отступление. Кого я подразумеваю под ЕФО? Это сложный вопрос и в значительной степени политический. Логично было бы предположить, что в роли ЕФО может выступать некая новая структура в составе Роспотребнадзора. Однако при определенных стечении обстоятельств в роли ЕФО можно представить и Минсельхоз. Возможно кто-то ещё. Это важный вопрос, но не предмет данной статьи.

Для возможности самостоятельной разработки мер по реализации НХЦ, организации и контроля их выполнения, на соответствующем предприятии назначаются ответственные работники, которые обязаны пройти обучение с последующей периодической аттестацией, осуществляемой контрольно-надзорным органом.

Поскольку разработка мер по реализации НХЦ подразумевает задействование специализированной инфраструктуры (холодильных и морозильных складов, специальных транспортных средств, контрольно-измерительного оборудования), объекты указанной инфраструктуры должны быть освидетельствованы с присвоением им соответствующей классификации (применительно к транспортным средствам это СПС и гармонизация ИСО 1496 с СПС в части теплотехнических параметров контейнеров).

На основании сведений о назначении и аттестации ответственных работников, освидетельствовании объектов специализированной инфраструктуры и разработки комплекса мер по реализации НХЦ соответствующему агенту НХЦ контрольно-надзорным органом (ЕФО НХЦ или СРО) выдается лицензия на право осуществления деятельности, связанной с оборотом скоропортящихся пищевых продуктов.

В целях недопущения избыточной нагрузки на бизнес скоропортящаяся пищевая продукция должна быть разделена на две большие группы, связанные с оценкой рисков для их качества и безопасности: подконтрольные Госветнадзору (преимущественно продукция мясомолочной и рыбной промышленности) и все остальные (продукция алкогольной, безалкогольной, пивной промышленности, консервы, соки, растительные жировые продукты и др.).

Скоропортящиеся пищевые продукты, подконтрольные Госветнадзору, имеют следующие отличия при обороте в системе НХЦ:

1. Операции с ними могут выполнять только лицензированные агенты.
2. Обратная связь в рассматриваемой системе управления осуществляется путем непрерывного мониторинга за температурой продукта, осуществляемого Россельхознадзором, передающим эти сведения в ЕФО НХЦ и в СРО, членами которых являются задействованные лицензированные агенты.
3. В случае выявленных нарушений проводится государственная экспертиза качества и безопасности скоропортящегося пищевого продукта. При этом виновный агент штрафуется; при неоднократных повторных нарушениях лишается лицензии.

В отношении остальных скоропортящихся пищевых продуктов допускается привлечение лицензированных агентов с выборочным мониторингом температуры, осуществляемым ЕФО НХЦ или СРО (например, в местах погрузки и выгрузки такой продукции; на предприятиях розничной торговли и др.), либо участие одного или нескольких нелицензированных агентов с обязательным страхованием скоропортящегося пищевого продукта и выборочным мониторингом температуры, осуществляемым ЕФО НХЦ. В случае выявленных нарушений может производиться государственная или частная экспертиза качества. В случае привлечения нелицензированных агентов выявленный ущерб компенсирует страховая компания.

В ФЗ НХЦ необходимо предусмотреть ряд положений, направленных на обеспечение недискриминационного доступа агентами НХЦ к услугам, регулируемым государством. А именно выделение скоропортящейся пищевой продукции в отдельную группу грузов, тарифы на перевозку которых железнодорожным транспортом (ОАО «РЖД» – перевозчик-монополист) будут унифицированы вне зависимости от типа подвижного состава и контейнеров.

В ФЗ НХЦ должен содержаться механизм разработки дальнейших отраслевых стратегий (например, развития экспортных и транзитных перевозок скоропортящихся пищевых продуктов; развития специализированной инфраструктуры) и передовых бизнес-моделей (аукционная торговля скоропортящимися пищевыми продуктами, цифровизация основных технологических процессов в рамках НХЦ и др.), направленных на улучшение обеспечения качества и безопасности скоропортящихся пищевых продуктов.

Ниже приведена описанная модель НХЦ для представления ее в соответствующем федеральном законе.

Вместо заключения

Итак, все изложенное выше, безусловно, не истина в последней инстанции. Но в отличие от остальных подходов, которые мне довелось слышать (как правило, это "НХЦ = мониторинг температуры", иногда с некоторыми оговорками в сторону использования специализированной инфраструктуры), изложенное представляет собой более или менее цельную и сбалансированную модель. А всякая модель хороша тем, что даже если она не совсем точно описывает реальность, ее можно легко "подкрутить" и она станет точна.