Непривычный 4 век. Часть 10. Империя чиновников

Про позднеримскую бюрократию можно нередко услышать мнение, что она этакий администратум из вахи: большая, неповоротливая и крайне инертная структура. На это еще накладывается и преимущественно негативное отношение к терминам “бюрократия” и “чиновник”. Однако, в реальности позднеримская административная система не смотря на огромные (сравнительно) размеры была довольно эффективна и долгое время не позволяла империи расползтись по швам.

Кризис 3 века явно продемонстрировал недостатки старой системы управления государством. Хотя формально существовало двоевластие сената и императора, по факту все рычаги управления находились в руках у последнего. Старые республиканские магистратуры еще при Октавиане в 1 веке до н.э. были выхолощены и превратились просто в почетные назначения для сенаторов [55: с. XII]. Тогда как вся власть была сосредоточена в императорском дворе.

При этом административный аппарат империи при принципате был крайне компактен - во 2 веке н.э. он составлял всего 200 чиновников всаднического и сенаторского ранга (включая посты губернаторов) и от 2 до 10 тысяч подчиненных из вольноотпущенников и ветеранов [42: c. 190; 54: c. 111]. Для надзора за сбором налогов и анноны не требовалось больше - задача была лишь контролировать процессы, а основную работу на местах выполняли муниципалы.
Сенат, как орган власти, был окончательно вытеснен на обочину политики после того, как императоры начали самостоятельно назначать губернаторов во все провинции. А вот сенаторы свою ценность не потеряли. Их опыт, связи и сети клиентов позволяли эффективнее управлять регионами. Однако в них же была и опасность - ведь сенатор, благодаря командованию провинциальными армиями, мог бросить вызов центральной власти,что иногда и происходило. Поэтому в 3 веке на пике кризиса император Галлиен запретил им занимать военные посты, оставив только возможность гражданской службы.

Начиная с Августа рядом с старой республиканской системой управления складывалась новая - основанная на опыте администрирования частных владений и армии. Прокураторы из сословия всадников назначались управлять личными поместьями принцепса и полностью подчинялись ему. Такое командное начало было чуждо римской политической традиции, но полностью отвечало сложившимся порядкам в частном секторе и в армии. Причём управлялись таким образом даже целые провинции, которые императоры присваивали лично себе - например, Египет.

Со временем, так как система была удобной, принцепсы начали переносить опыт прокураторства и на классические наместничества, назначая на должности куда менее независимых в своих поступках всадников, а не сенаторов. Оттирая последних от рычагов управления, императоры тем не менее позволяли им занимать должности, но заметно ограничивая их. Таким образом постепенно формировался новый порядок, в котором власть сосредотачивалась в руках назначаемых императором чиновников.

Даже если бы при Диоклетиане империи не пришлось бы брать сбор налогов в провинциях под свой полный контроль, все равно потребовалось бы усилить роль бюрократии, как противовеса и легионам, и местным элитам. Для этого было необходимо увеличить охват и глубину контроля процессов в регионах. Поэтому при Диоклетиане провинции были раздроблены на более мелкие: их число дошло до 114. А значит стало больше самих постов губернаторов.

Необходимость прямого управления системой сбора налогов и, как следствие, рост числа судебных разбирательств, заставили увеличить и штат чиновников при офисе наместника. Если во 2 веке в среднем у каждого губернатора было два-три десятка подчиненных, то в 4 - около 100. При этом для контроля губернаторов, а также более эффективного управления ресурсами, провинции объединялись в диоцезы во главе с викариями, а диоцезы в префектуры. В империи было 14 викариев с 200 - 600 чиновниками у каждого и 4 префекта у каждого из которых до 1000 человек персонала [42: c. 205]. Таким образом только провинциальная система управления требовала до 24000 чиновников, не считая сборщиков налогов в неё не входивших. Это минимум в 2,5 раза больше, чем самые оптимистичные оценки всей администрации империи времен принципата!

Естественно, что для эффективного контроля столь разросшейся системы провинциального управления потребовалось и значительно увеличить число чиновников императорского двора.

Канцелярия императора (палатин/ палатинские министерства) состояла из множества департаментов, однако основную роль играло 5 ключевых ведомств, чьи представители стабильно входили в императорский совет (консисторий):
Largitionales (казначейство);
Privatiani (управляющие императорскими владениями);
Sacra scrinia (священные скринии);
Agentes in Rebus (агенты в плащах);
Schola notariorum (схола нотариев).

Проще всего описать зоны ответственности Largitionales и Privatiani. Первые отвечали за государственные финансы, вторые за управление частными владениями императоров и его личной казной. К ним стекались все данные по сбору налогов, результатам переписей и расходам. Именно они определяли налоговые ставки для каждой провинции и контролировали правильность собираемых сумм. А вот с остальными ведомствами сложнее.

Sacra scrinia состояла из нескольких секретариатов, которые должны были обеспечивать весь документооборот двора. Возглавлял sacra scrinia Магистр оффиций, который оспаривал ведущую роль в консистории у префектов [42: c. 170; 53: с. 120-121].

Независимо от скринии существовала схола нотариев. Их “основная” обязанность заключалась в стенографировании. Однако императоры нередко использовали нотариев в роли курьеров или порученцев с широкими полномочиями [42: с. 159; 53: с. 124].

Особняком от всех этих ведомств находились Agentes in Rebus. Формально они подчинялись Магистру оффиций, но фактически - лично императору, а отбор в эту службу вёлся при его непосредственном участии [53: с. 133]. И это неспроста, ведь агенты в плащах были тайной полицией и службой разведки и контрразведки в одном флаконе.

Одной из важнейших особенностей имперской бюрократии с 4 века было намеренно нечеткое разделение зон ответственности, допускавшее дублирование полномочий. Например, между офисом префекта и sacra scrinia постоянно шла борьба за контроль над системой доставки государственной почты - cursus publicus [53: с. 135]. Управление военными фабриками делили казначейство, офисы магистра оффиций и префекта претория [53: с. 136]. Контроль за исполнением указов двора в провинциях осуществляли агенты в плащах, префекты, викарии, а также иногда ещё, нотарии и комиты (о них ниже). Секретари sacra scrinia могли использоваться в качестве порученцев при доставке указов из столицы, однако с той же ролью могли применяться и нотарии. Викарии и префекты контролировали сбор налогов губернаторами, однако всю эту деятельность также контролировали и в казначействе.

Такая неясность и запутанность полномочий была намеренной. Она позволяла реализовать для императоров альтернативные каналы получения информации и исполнения приказов [53: с. 125]. Правители в своей власти были критически зависимы от чиновничества и такой подход не позволял им превратиться в рабов собственной же бюрократической машины. Ни один чиновник не мог стать единственным обладателем информации или властных полномочий [54: c. 208]. Конкурирующие департаменты всегда следили друг за другом, чтобы поймать коллег на ошибке и тем самым получить преимущество в борьбе за благосклонность императора. Типичное разделяй и властвуй. Некоторое снижение эффективности работы системы было допустимой ценой за рост возможностей её контроля [54: c. 227].

Общая численность должностей двора в обеих половинах империи к концу 4 века была не менее 5400 чиновников, однако на деле вся бюрократическая машина была ещё больше из-за наличия сверхштатников, чья деятельность не оплачивалась, но они имели право осуществлять некоторые услуги и получать гонорары за них [54: с. 69]. Поэтому оценка численности бюрократического аппарата империи в 4 веке плавает между 30 и 50 тысячами человек. На фоне 2 века цифра кажется огромной. Однако по современным меркам имперская бюрократия была крайне компактной. 40-миллионной римской империей (цифра оценочная) управлял аппарат чиновников до 50000 человек, в 60-миллионной современной Италии аппарат центрального правительства составляет 3 миллиона чиновников!

Увеличение числа должностей чиновников заставило пересмотреть традиционные способы пополнения их состава. При принципате руководящие должности обычно занимали сенаторы и всадники. Количество мест в администрации даже с учетом ротации раз в 1-5 лет было значительно меньше, нежели число людей, обладавших данными статусами. Что заставляло бороться за их получение. Низовые же должности в основном занимались императорскими вольноотпущенниками и ветеранами.

Однако в созданной Диоклетианом системе требовалось в разы больше чиновников, причем, как высокого, так и низкого рангов. Если для занятия высших должностей численности сенаторов и всадников еще могло хватить, то вот клерков требовалось очень много и они обязательно должны были иметь хорошее знание литературной латыни и юриспруденции [13: c. 190]. А это означало специфическое образование, которое было доступно финансово только состоятельным гражданам - богатым вольноотпущенникам и куриалам. И именно на последних и была сделана ставка, так как это отвечало интересам государства: они играли важнейшую роль в новой налоговой системе и было логично тесно встроить их и в административный аппарат, привязав тем самым их будущее к империи.

Фактически существовало две принципиально разных модели построения карьеры для римских бюрократов. Для dignitati (достойные), включавших в себя сенаторов, всадников, а также наиболее влиятельных куриалов, занятие должности в администрации в первую очередь было признанием их положения и авторитета, и лишь во вторую - способом их укрепления. Все они начинали свою службу сразу с высоких должностей в провинциях - обычно с поста губернатора провинции или корректора цивитаса (могли назначаться для надзора за делами в городе).

Чтобы руководители не прирастали к своим должностям, их сроки службы ограничивались 1-3 годами, после чего следовала отставка. Какого-то единого карьерного трека для дигнитатов не было. После отставки они могли сразу получить новую более высокую должность, а могли и ждать таковую несколько лет. Сама эта должность не обязательно должна была продолжать старую и вполне могла относиться к совершенно иной ветви власти. Таким образом дигнитаты были скорее карьерными политиками, а не чиновниками-профессионалами. Их уровень компетенций был заметно ниже, нежели у собственных же подчиненных, но зато они имели высокое положение и авторитет, дававшие больше возможностей для достижения целей ведомства.

При Диоклетиане действовал еще старый республиканский принцип, что для занятия высших должностей нужно было обладать статусом всадника или сенатора. Однако Константин, заинтересованный в вовлечении в имперскую политику и региональных элит, ввел новую политику, уже давно принятую в армии. Теперь статус привязанный к должности автоматически вручался тому, кто был признан достойным чтобы занять её [55: с. 6-7]. Таким образом высшие должности в империи, число которых к концу века дойдет до 6000 [42: c. 204], стали надежным способом повышения своего статуса и авторитета в обществе. А это делало карьеру в имперской администрации чертовски привлекательной.

В то же время любая должность давала не только рост статуса, доходов и влияния, но и большую ответственность, с которой не все справлялись. В конкурентной среде римской придворной политики любая ошибка могла стать последней. Вступил не с тем человеком в борьбу, был протеже или другом не того, кого нужно, провалил важное поручение, дал основания подозревать себя в участии в заговоре. Нередки были и профилактические чистки госаппарата после смены правителя [54: с. 194]. Причин потерять положение, а иногда и жизнь, было немало. Поэтому многие дигнитаты довольствовались лишь почетными должностями без формальных обязательств и властных полномочий, но дающими дополнительный статус.

Самой крутой из них была - комит. Её получали особы наиболее приближенные и доверенные императору [52: c. 73-74]. Это обычно были влиятельные аристократы и друзья государя. Комиты не имели постоянных обязанностей [53: c. 59], но могли участвовать в заседаниях консистория на равных с министрами (главами департаментов), а также нередко правители их использовали в качестве порученцев с широкими полномочиями [42: c. 353]. Нахождение вне формальной вертикали власти частично защищало их от интриг конкурентов и делало подотчетными только императору, что превращало комитов в еще один альтернативный канал получения информации и осуществления власти. Такое вот резервирование функций.

Однако основной массе чиновников - militares (ополченцы) - приходилось строить свою карьеру совсем по иным правилам. В отличии от дигнитатов, многие из которых за всю жизнь не набирали и 10 лет активной службы, «ополченцы» служили от 15 до 40 лет - многие фактически всю жизнь. Их карьера обычно начиналась с самых низших должностей в одном из департаментов и продвигалась постепенно вверх без скачков. Чаще всего они работали в одном и том же департаменте, постепенно совершенствуя навыки и знания, так как переход в другое подразделение мог привести к потере уже заработанного положения внутри иерархии. Милитарес были кадровыми чиновниками - стержнем на котором держалась вся бюрократическая система и само государство.

Продвижение по карьерной лестнице для них не было ни легким, ни предсказуемым. Хотя сами должности были выстроены в стройную иерархию, но не существовало единого порядка их замещения. Базовым вариантом было занятие освободившейся должности нижестоящим подчиненным. Однако часто это не соблюдалось. В каждом департаменте на каждую должность существовали постоянно обновляющиеся списки ожидания. Положение в этом списке зависело от множества факторов, многие из которых не были связаны с имеющимися навыками. Главный из таких - конечно же, это традиционные влияние и связи. Однако в 4 веке произошли серьезные изменения в способах их получения.

Кроме привычного покровительства, серьезную роль стали играть деньги. Нормальной практикой была покупка рекомендательных писем, где уважаемый человек хвалил кандидата и советовал на должность. Также некоторые должности можно было напрямую купить у специальных агентов, имеющих разрешение от императора [54: с. 161]. Да, сегодня это назвали бы коррупцией, но такая монетизация влияния позволяла создать альтернативу традиционному патронажу: чужие сети клиентов императоры контролировать не могли, а вот денежные потоки - таки да. Тем более, что нет никаких свидетельств, что люди купившие должности справлялись с ними хуже, чем прочие [54: с. 181-182].
Кроме того иногда сменщика мог назначить сам уходящий в отставку. На некоторые посты люди назначались напрямую из столицы. Например, заместитель префекта претория назначался всегда из рядов агентов в плащах, ему не подчиненных [53: c. 91]. Кроме того некоторые преимущества имели сверхштатные работники департаментов. Нередко новые начальники начинали покровительствовать найму людей из родной провинции [44: с. 7-8; 56: с. 46]. И в конце-концов вмешаться в назначения мог сам император лично. Иногда такое вмешательство могло стоить карьеры сразу многим - подозрение в нелояльности высокопоставленного чиновника могло привести к удалению из госаппарата не только всех его ставленников, но и вообще выходцев из его родной провинции [54: c. 48-49].

Так как списки ожидания были довольно большие, то предсказуемостью строительство карьеры не отличалось. И отсюда вытекала одна из привилегий, которую чиновник мог получить за выслугу (не обязанность, как то почему-то указывают во многих русскоязычных источниках) - право устроить при выходе на пенсию в свое подразделение на самую младшую должность сына или родственника, дав тем самым его карьере хороший старт [53: с. 52; 54: с. 46].
Зачем же куриалы вообще боролись за трудоустройство простым клерком, винтиком в огромном механизме имперской бюрократии? Причин было много, так как императоры стремились создать многочисленные стимулы.

Во-первых, имел место мотив почета. Даже просто нахождение в списке активных чиновников заметно поднимало социальный статус: младшие бюрократы в списках шли сразу после наиболее уважаемых людей сенаторского и всаднического достоинства. А это резко повышало личный престиж и влияние.
Чиновники также выделялись и визуально. Их неспроста называли «ополченцами» - форменная одежда римского бюрократа имела военное происхождение: военные пояс с правом носить меч, плащ и шапка (паннонский колпак). Чем выше был ранг чиновника - тем больше в его форме было золотой отделки и пышнее церемонии, связанные с его обязанностями [54: с. 20, 231]. Все это заметно выделяло их из толпы, что для чиновников было очень важно [54: c. 25-26]. Символом назначения на должность был пенал, где хранилось распоряжение, тем более роскошный, чем выше должность. Его было принято выставлять напоказ, чтобы подчеркнуть статус чиновника [54: с. 19].

Во-вторых, для каждого милитарес в теории был доступен в конце карьеры переход на одну из высших должностей с присвоением всаднического или сенаторского статуса. Такие карьеры были не частым явлением, но даже не достигших вершин, императоры стремились обеспечить при выходе на пенсию почетными статусами и привилегиями: иммунитетом к части налогов и обязанностей. Палатинские чиновники, как белая кость администрации, при выходе на пенсию получали больше льгот, нежели региональные служащие.
В-третьих, чиновники довольно хорошо зарабатывали. Кроме уже упомянутого соцпакета с фискальными льготами, они еще и получали зарплату и гонорары.
Я специально отдельно выделю этот момент - в 4 веке для представителей римских элит стало считаться нормальным получать деньги за работу чиновником. В республиканский и раннеимперский период получение зарплаты на должности аристократами воспринималось недопустимым, так как это потеря личной “свободы” и приближение к статусу раба. Магистратуры традиционно не оплачивались, они наоборот требовали личных вложений. Деньги же получали только мелкие клерки, отношение к которым, не смотря на всю их важность, было лишь чуть лучше, чем к вольноотпущенникам [57].

Однако к 4 веку эволюция мышления в римском обществе дошла до того, что получать деньги за службу стало считаться не просто нормой, а определенной почестью. Все чиновники получали от государства зарплату золотом и продуктовый паек, эквивалентные таковым у армейских офицеров. (Чтобы оценить уровень ментальной гимнастики: все высшие должности в государстве считались магистратурами и чиновники возводили их еще к республиканским временам [54: c. 15])

Сами зарплаты были не очень большими - низшие региональные чиновники получали лишь в 2-3 раза больше, нежели годовой доход каменщика или поденщика [54: c. 65-66]. При том, что почти все чиновники происходили из семей значительно более богатых и благородных, нежели плебс. Зарплаты руководителей были в десятки и сотни раз выше, однако и в этом случае чаще всего годовые доходы от их земельной собственности были значительно выше.
С учётом уровней зарплат и количества чиновников - затраты на них для государства были крайне малы. Что выгодно было для империи, но не чиновников. Однако эта особенность компенсировалась тем, что бОльшую часть доходов бюрократы получали иным способом - через гонорары.

Для каждой услуги, которую оказывал чиновник, столица устанавливала прейскурант цен. Обычно списки выбивались на каменных плитах и устанавливались в центре города на всеобщее обозрение [54: с. 138-141; 153]. И не важно кто и кому оказывал услугу - чиновник пришедшему просителю, или своему коллеге. Каждое действие бюрократа должен был оплатить тот, кто просил о нем! Клерк брал свою мзду за оформление документа, его начальник с клерка - за рассмотрение или простановку подписи. Иногда по случаю праздников или военных побед гонорары могли временно не взиматься, но это было нечастое явление. Таким образом все отношения внутри бюрократической машины начали строиться на контролируемом перемещении денежных сумм.

Такой подход позволял императорам нивелировать роль традиционных отношений патронажа: если каждая услуга при её оказании всегда требует оплаты, то теряли смысл решения вопросиков “по-братски”, неформально. Ведь деньги то все равно придётся заплатить. Да, это создаёт вполне очевидные коррупционные риски, но с ними боролись и императоры, и сами чиновники. Все дело в том, что обычной практикой было отчислять процент от полученных гонораров в общий фонд департамента, выступавший своеобразной «кассой взаимопомощи». Из этого фонда выплачивались штрафы за ошибки работников, подарки при выходе на пенсию, выплаты вдовам умерших на службе чиновников и т.д. Работники департамента, заинтересованные в наполняемости фонда, следили за тем, чтобы в него честно отчисляли средства их коллеги [54: с. 98]. Это, кроме всего прочего, воспитывало в бюрократах дух корпоративной солидарности, нарушать который было не принято.

Кроме того взимания сумм за услуги позволяло несколько снизить поток жалоб и прошений, в которых провинциальная бюрократия утопила. В условиях, когда просто дать ход делу стоило денег будешь трижды думать обращаться ли к имперским власти или попытаться решить вопрос через муниципальные органы власти.

Гонорары могли быть в десятки и сотни раз больше зарплаты чиновника. Однако и тратить их приходилось тоже немало. Кроме оплаты услуг коллег, чиновник обязан был поддерживать достойный вид и образ жизни. Важной обязанностью были подарки: любое продвижение по службе требовало выплаты золотом презента человеку, чью должность ты занял [54: с. 88]. Также скидываться из своих могли на памятный знак уходящему в отставку руководителю. И конечно же сохранялись проявления эвергетизма (благотворительности) - хотя мнение народа прямо не влияло на продвижение по службе, но императоры ожидали от своих чиновников такого поведения.

При этом даже выйдя на пенсию многие бюрократы оставались при офисе, но на внештатном статусе. Они помогали своим бывшим коллегам, а также имели право оказывать мелкие услуги за гонорар, тем самым сохраняя свое влияние в департаменте.

Наконец еще одним побудителем идти на госслужбу была мораль и идеология. Неоплатонизм, завоевавший у элит империи популярность в поздней античности постулировал, что только через служение государству происходило моральное совершенствование [56: с. 54-55].

Имперская бюрократия была сложным организмом, в котором наиболее ярко проявлялась двойственность всего имперского режима. С одной стороны она впервые в истории Рима интегрировала в себя широкие слои региональных элит, заставив их активно перенимать латынь, римское классическое обучение и образ мышления.

С другой же стороны, если раньше компактная бюрократия была простым и эффективным инструментом навязывания воли правителя, то теперь же она стала сама полем постоянных баталий, в которых императоры выступали самым сильным игроком, способным росчерком пера менять правила. Но всё же именно игроком, чья сила зависела от того, насколько успешно он заставляет элиты подчиняться правилам его игры.

Не смотря на это, формирование обширного корпуса чиновников стало важнейшей победой императоров. Потому что именно бюрократия в 4 веке стала главным источником статуса и влияния для аристократов. Каждый, кто хотел сохранить или улучшить свое положение, должен был пойти на имперскую службу. Других путей не было. Бюрократия стала действенным способом постоянного обновления имперских элит, давая шанс куриалам добраться до самых верхних ступенек власти и заставляя сенаторов и всадников проявлять лояльность правителю. Всё это привело к тому, что в 4 веке состав и положение имперской аристократии серьезно изменились. Но об этом в следующей части.

Источники: https://teletype.in/@catlegat/A5X_XkBcTH7

Подписывайтесь на мой ВК

Подписывайтесь на мой ТГ